Экологические фонды в механизме охраны окружающей природной среды выполняют важную роль – они служат фи­нансовой базой по решению неотложных природоохранных за­дач. В России действует единая система внебюджетных государственных экологических фондов: Федеральный экологический фонд, экологические фонды субъектов Федерации, краевые, областные и местные экологические фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, органи­заций, граждан, а также иностранных юридических лиц.

Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, организаций, учреждений, граждан, а также от иностранных юридических лиц и граждан, в том числе:

платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений;

сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

валютных поступлений иностранных юридических лиц и граждан.

Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета учреждений банка и распределяются в следующем порядке:

на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения – 60%;

на реализацию природоохранных мероприятий территориального (республиканского, краевого, областного) значения – 30%;

на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения – 10%

Средства экологических фондов расходуются на оздоровле­ние окружающей природной среды, на здравоохранительные мероприятия, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования. Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельно­стью. По своему правовому статусу экологические фонды явля­ются юридическими лицами, оперативное управление которыми осуществляется дирекцией, образуемой правлением экологиче­ского фонда. Контроль за целевым использованием средств экологических фондов возлагается на федеральные, республи­канские, краевые, областные, местные комитеты охраны ок­ружающей среды, администрации государственных органов управления.

Экологическое страхование как элемент экономического ме­ханизма охраны природной среды представляет собой способ за­щиты имущественных интересов граждан и юридических лиц при наступлении неблагоприятных экологических последствий за счет денежных фондов, создаваемых страхователями. Закон предусматривает две формы экологического страхования – обя­зательное и добровольное страхование предприятий, учрежде­ний, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, ава­рий и катастроф.

Средства из фондов экологического страхования использу­ются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию по­следствий экологических и стихийных бедствий, аварий и ката­строф. Порядок экологического страхования и использования фондов устанавливается Правительством РФ.

Примерное положение определяет основные задачи экологи­ческих фондов, источники их образования, основные направления использования средств, управление средствами экологических фондов. Но главная цель – обеспечить финансовые гарантии за нанесение ущерба окружающей среде, в том числе содействовать развитию механизма страхования экологической ответственности.

На данном этапе чисто экономический или чисто экологический подход к развитию становится все более неправомер­ным и должен быть заменен на комплексный эколого-эконо­мический . Необходимость регулирования экологических отно­шений, хотя и признается мировым сообществом, тем не менее «единственным критерием в природопользовании пока остает­ся экономичность» и «валовой экономический критерий (денежная оценка конечного продукта)». Между тем очевидно что, как при определении, так и при практическом осуществле­нии мер по борьбе с загрязнением природы, необходимо пре­творение в жизнь принципа: «кто загрязняет – тот и платит», и, следовательно, использование экономических механизмов в сочетании с законодательными актами. В теории экономиче­ские механизмы действуют в форме финансовых стимулов по отношению к лицам, ответственным за загрязнение окружаю­щей среды, которые в качестве экономических агентов могут выбрать то решение, которое сочтут для себя наиболее выгод­ным. Правда, не во всех случаях экономические механизмы выполняют лишь вспомогательную роль в отношении дейст­вующей регламентации, которая сама по себе не имеет доста­точной возможности, чтобы видоизменить поведение загрязни­телей. В то же время экономические механизмы обладают и определенными достоинствами. Если налоги в связи с загряз­нением окружающей среды установлены на соответствующем уровне, то это позволяет снизить глобальные издержки по ох­ране окружающей среды. Ведь фактически, экономический ме­ханизм представляет собой непрерывно действующий стимул, направленный на снижение загрязнения окружающей среды; он действует в течение всего установленного времени осущест­вления платежей. На основе этого стимула возникает импульс к осуществлению технических изменений посредством поиска и внедрения более эффективных механизмов борьбы с загряз­нением и выпуска новых, не загрязняющих окружающую среду продуктов. Кроме того, для органов государственной власти легче видоизменить какой-либо тип налога, чем изменять зако­нодательство.

Экономические механизмы играют важную роль в природо­охранной деятельности. Поэтому и возникли смешанные систе­мы, в которых экономические механизмы дополняют систему непосредственной регламентации. В таких случаях роль эконо­мических механизмов состоит в обеспечении финансовых поступлений, необходимых для осуществления тех или иных эко­логических мероприятий для стимулирования технических инноваций.

Эффективность налогов определяется и по степени выпол­нения поставленных целей. В тех случаях, когда уровень налогов низок, становится необходимой непосредственная регламента­ция для осуществления целей экологической политики. Здесь нужно стремиться к достижению равновесия. Слишком простая система, разумеется, удобна в применении, однако, ее полез­ность невелика. В то же время сложная и утонченная система эффективна в теории, но ее применение весьма затруднительно. К тому же следует учитывать, что высокие налоговые ставки мо­гут вызвать сопротивление со стороны предпринимателей.

Одна из основных выгод, которую дают экономические ме­ханизмы в теоретическом плане – перспективная экономиче­ская эффективность, что подразумевает точное знание совокуп­ных затрат на очистку; равно как и общий объем издержек, свя­занных с нанесением ущерба окружающей среды.

Создание фондов охраны природы на территории 38 регионов России в ходе проведения эколого-экономического эксперимента, формирование двухуровневой системы фондов: федеральный и региональный. 1 этап - экспериментальный, и включал в себя уточнение методических подходов к определению размеров и порядка взимания платы за загрязнение природной среды с учетом

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

“Система экологических фондов в Р.Ф. ” 6 .

Система экологических фондов в Р.Ф.

1. Этапы создания экофондов в Р.Ф.

2. Цели и задачи создания экофондов в Р.Ф.

3. Правовой и финансовый статус экофондов в Р.Ф.

4. Источники формирования средств экологических фондов Р.Ф.

6. Правовая база деятельности экофондов в Р.Ф.

7. Роль экофондов в финансовой поддержке природоохранной деятельности на территории Р.Ф.

8. Консолидация внебюджетных экофондов.

Этапы создания экофондов в Р.Ф.

Началом формирования экологических фондов является 1988г. В этом году вышло Постановление Совета Министров РСФСР от 18 марта 1988г. N 93 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", в соответствии, с которым на территории РСФСР должны были создаваться фонды охраны природы, впоследствии, в соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды", переименованные в экологические фонды.

С 1988г. по настоящее время можно определить следующие этапы формирования экологических фондов.

1 этап (19.89-1990гг.) - создание фондов охраны природы на территории 38 регионов России в ходе проведения эколого-экономического эксперимента, формирование двухуровневой системы фондов: федеральный и региональный. 1 этап - экспериментальный, и включал в себя уточнение методических подходов к определению размеров и порядка взимания платы за загрязнение природной среды с учетом экономических возможностей предприятий в отдельных регионах со сложной экологической ситуацией: апробирование на практике методов нормирования и направлений использования экологических фондов в условиях самоуправления и самофинансирования регионов.

2 этап (1991-1995гг.) - создание системы внебюджетных экологических фондов в соответствии со статьей 21 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды", формирование 3-х уровней системы экологических фондов:

Федеральный;

Республиканский, краевой, областной;

Местный.

2 этап - этап становления платных услуг в сфере природопользования, предусматривал формирование нового экономического механизма природопользования в связи с повсеместным введением с 1991г. платы за загрязнение окружающей природной среды. Действие данного механизма направлено:

На создание единой системы внебюджетных экологических фондов, объединяющей Федеральный и территориальные фонды;

Планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

Установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;

Установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;

Предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам, налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

Возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

3 этап (1995г. по настоящее время) - консолидация внебюджетных экологических фондов России в соответствии с Законом РФ "О Федеральном бюджете на 1995г." (статья 6) в бюджетах соответствующих уровней.

Цель и задачи создания экологических фондов РФ.

Главной целью создания внебюджетных экологических фондов России являлось формирование автономного, независимого от госбюджета источника гарантированной поддержки природоохранной деятельности. При этом средства экологических фондов должны не подменять, а дополнять бюджетные средства и средства, выделяемые на эти цели предприятиями природопользователями.

В соответствии с "Примерным положением об экологических фондах на территории Российской Федерации", утвержденным Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов 11.07.92r., основными задачами фондов являются:

Финансирование и кредитование экологических программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения:

Мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программ;

Экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий.

Содействие в развитии экологического образования и воспитания.

Правовой и финансовый статус экологических фондов Р.Ф.

В настоящее время во всех 89 субъектах Российской Федерации образованы и действуют экологические фонды. Кроме того, помимо областных, республиканских, краевых, окружных экологических фондов действуют 130 экофондов местного уровня (районные и городские).

Правовое и финансовое положение экологических фондов субъектов федерации следующее:

Данные о юридическом и финансовом положении экофондов субъектов федерации (в % от числа фондов)
Фонды образованы :
По решению представительных органов
По решению администрации
По решению Комитета охраны природы
Положение о фонде утверждено :
Смета расходов утверждается :
Представительным органом власти
Исполнительным органом власти
Контроль за деятельностью фондов осуществляют :
Представительный орган власти
Администрация
Комитет охраны природы
Представительный орган власти, администрация, комитет охраны природы
Представительный орган власти, комитет охраны природы
Администрация, комитет охраны природы
Фонды, обладающие правами юридического лица
Фонды, консолидированные в бюджет

Приведенные данные свидетельствуют о том, что система экофондов все еще находится в стадии формирования и нуждается в стадии формирования и нуждается в дальнейшем упорядочении в соответствии с действующим законодательством и нормативными актами.

Источники формирования средств экофондов.

Источники формирования средств экологических фондов определены Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и впоследствии закреплены утвержденными органами управления субъектов федерации Положениями об экологических фондах:

Средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, отдельных граждан, а также иностранных юридических и физических лиц в виде платы за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды загрязнения;

Средств, получаемых по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения ;

Средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства,

незаконнодобытой с их помощью продукции;

Добровольных отчислений и взносов предприятий и граждан, иностранных юридических и физических лиц;

Средств, получаемых в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фондов в деятельности предприятий и иных юридических лиц, а также кредитов;

Доходов от издательской, хозяйственной и иной коммерческой деятельности фондов;

Средств из иных источников, образование которых не противоречит действующему законодательству.

Средства экологических фондов на территории Российской Федерации зачисляются на специальные счета экологических фондов на территории Российской Федерации в учреждениях банков и расходуются в соответствии с их целевым назначением.

Платежи за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляются предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке: 90% - на специальные счета государственных экологических фондов. Они распределяются в следующем порядке: 60% - на реализацию природоохранительных мероприятий местного (городского, районного) значения; 30% - на реализацию природоохранительных мероприятий республиканского, областного, краевого значения;

10% - в Федеральный экологический Фонд Российской Федерации на реализацию природоохранительных мероприятий федерального значения.

С момента образования экологических фондов РФ структура источников доходов фондов менялась. Однако постоянно преобладает доля платежей за загрязнение окружающей среды в пределах лимита и сверх лимита (их доля более 70%) в общем, доходе экофондов).

За период с 1990 по 1995гг. в экологические фонды поступили следующие финансовые средства.

Объем средств, поступивших в экологические фонды за 1991-1995гг. (в ценах соответствующих лет), (млрд. рублей).
1991	1992	1993	1994	1995
0,98	8,32	87,6	403,1	921,5

Из общего объема средств, собранных в 1995г. в экологических фондах РФ, 78,4% получены в результате деятельности республиканских, краевых, областных и окружных фондов, 21.6% - за счет местных фондов (района, города). Оценить роль экологических фондов различных иерархических уровней управления в формировании финансовых средств экофондов стало возможным благодаря введению с 1995г. новой формы государственной статотчетности, где выделены иерархические уровни управления экофондами.

Направление целевого использования средств экофондов в Р.Ф.

Законом "Об охране окружающей природной среды" установлено, что плата, взимаемая с предприятий, организаций, учреждений за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов, в размере 10% должна поступать в доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей среды, остальные 90% должны поступать в экологические фонды, а затем распределяться в следующем виде:

60°/о - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения;

30% - на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения;

10% - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

В Примерном Положении об экологических фондах на территории РФ закреплены 12 основных направлений расходования средств экофондов РФ. Как правило, они имеют место в деятельности всех экологических фондов РФ. Однако, некоторые фонды дополняют число основных направлений исходя из эколого-экономической ситуации территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Исходя из данных на рис.2 видно, что на протяжении последних 5 лет стабильно приоритетными направлениями расходования средств экофондов являются: строительство природоохранных объектов, развитие материально-технической базы природоохранных органов, прочие расходы. Положительным моментом в тенденции расходования средств экологических фондов является сокращение в 2 раза (1995г. по сравнению с 1991г.) статьи "прочие расходы" и снижение доли средств, не используемых в отчетном году. Так если в 1991г. эта доля составила 46,0%о, в 1993г. - 20,8%о, в 1995г. - 11,6%о.

Наметившаяся тенденция свидетельствует о росте опыта деятельности экофондов и совершенствовании механизма и процедуры расходования средств экологических фондов России.

Правовая база деятельности экофондов Российской Федерации.

Начиная с 1989г. по настоящее время серьезной проблемой успешного функционирования экологических фондов РФ является недостаточность правовой базы.

В настоящее время Госкомэкология РФ совместно с Исполнительной дирекцией Федерального экологического фонда осуществляют деятельность по совершенствованию правовой базы деятельности экофондов РФ. Работа проводится по двум направлениям:

1. Совершенствование действующих нормативно-методических документов. Это подготовка следующих усовершенствованных нормативных актов:

Положение о Федеральном экологическом фонде РФ;

Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей среды и т.п.

2. Подготовка проектов новых документов:

Закона Российской Федерации "Об экологических фондах в Российской Федерации";

Инструкции о порядке формирования, финансирования расходов, ведения учета и составления отчетности об использовании средств экологического фонда и т.п.

Роль экологических фондов в финансовой поддержке природоохранной деятельности

В условиях экономической нестабильности, высокой инфляции и сокращения объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышается роль экологических фондов.

В 1995 году в среднем на территории Российской Федерации капитальных вложений за охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов за счет средств экофондов составила 2,6% от общего объема инвестиций увеличилась по сравнению с 1993 годом в 1,8 раза.

Показатель	Годы
	1993	1994	1995
1. Доля капитальных вложений на охрану и рациональное использование природных ресурсов за счет экологических фондов в общем объеме инвестиций. (%)
2. Доля средств экофондов от общего объема расходов экофондов : на строительство природоохранных объектов ; предоставление кредитов и выдачу ссуд на строительство и техническое обслуживание этих объектов ; внедрение экологически чистых технологий.	30,6	31,8	35,7

Хотя в настоящее время удельный вес средств экологических фондов в общем объеме инвестиций составляет небольшую величину, но уже явно прослеживается в динамике тенденция к увеличению этого показателя. По отдельным субъектам Российской Федерации доля капитальных вложений на охрану и рациональное использование природных ресурсов в 1995г. значительно превышала среднюю по России величину и составляла: в Мурманской области - 26,9%, Северной Осетии - 30,6% и в Иркутской области - 36,5%. Другим показателем, отражающим значение экологических фондов России, является доля средств, направляемых на строительство природоохранных объектов, на выдачу ссуд и кредитов и внедрение экологически чистых технологий в общем, объеме расходной части экофондов. Данный показатель в динамике за ряд лет также имеет тенденцию к увеличению и в 1995г. он составил величину 35,7%. Однако более важно то, что экологические фонды России обеспечивают развитие прогрессивных механизмов финансирования природоохранной деятельности, отражающих переходный характер экономики России:

Выделение льготных кредитов и ссуд предприятиям на возвратной основе:

Вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения:

Долевое участие в финансировании проектов, стимулирующее вовлечение дополни тельных инвестиционных ресурсов предприятий:

Выдача гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранной деятельности.

Консолидация внебюджетных экофондов.

Согласно информации, собранной Госкомэкологией РФ и Исполнительной дирекцией ФЭФ РФ на 1.10.96г. решением территориальных органов власти консолидированы 14 экологических фондов.

Небольшой период деятельности экологических фондов в условиях консолидации их в бюджеты территорий не позволяет сделать каких-либо существенных выводов об изменении деятельности фондов в финансировании природоохранительных мероприятий. Есть отдельные примеры использования средств фондов на цели, непосредственно не связанные с охраной природы. С другой стороны, усиление контроля за поступлением и расходованием средств фондов при строго целевой их направленности может оказать позитивное влияние на деятельность фондов.

7 . Курс “ Экономика природопользования ”

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
1183.		Статистический анализ состояния основных фондов	622.7 KB
	Экономическая сущность основных фондов. Понятие и сущность основных фондов. Виды основных фондов и задачи статистического изучения. Статистический анализ состояния основных фондов.
14667.		ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ПУБЛИЧНЫХ ФОНДОВ СРЕДСТВ	35.73 KB
	Под публичным фондом средств понимают денежный фонд порядок формирования и использование которого регулируется нормами акта субъекта публичной власти и средства которого направляются на удовлетворение публичного интереса Закон Украины О системе налогообложения в. 2 регламентирует: Государственные целевые фонды это фонды которые созданы в соответствии с законами Украины и формируются за счет определенных законами Украины налогов и сборов Обязательных платежей с физических и юридических лиц независимо от форм собственности. Поэтому...
7031.		Правовое регулирование целевых государственных и муниципальных денежных фондов	102.01 KB
	Направления расходования денежных средств. Финансовый контроль за расходованием средств внебюджетных фондов. Одним из направлений финансовой деятельности Российского государства является аккумуляция денежных средств в своем распоряжении. Помимо этого государство и муниципальные образования используют для формирования своей финансовой базы и часть личных доходов граждан полученных ими в связи с трудовой или предпринимательской деятельностью от вложения средств в ценные бумаги от использования имущества и т.
14314.		Анализ трудовых ресурсов, производительности и использования фондов заработной платы	27 KB
	Общая земельная площадь в базисном году составляет 7449га а итог составляет 100 в отчётном году 8557га а итог составляет 100. выход валовой продукции в сопоставимых ценах к базисному году по растениеводству составляет 162 к прошлому году 107. по животноводству к базисному году составляет 130 к прошлому году 99. итог по валовой продукции к базисному году составляет 116 к прошлому году 99.
11327.		Роль государственных внебюджетных фондов в реализации социальной политики государства	58.35 KB
	Одновременно с социальными создавались и иные многочисленные фонды. Однако, впоследствии правительство РФ, убедившись в неэффективности большого числа внебюджетных фондов, приняло решение о консолидации их в бюджет, с сохранением некоторой автономности, и трансформации их в целевые бюджетные фонды.
17939.		Экономический расчет стоимости использования производственных фондов для производства земляных работ	17.2 KB
	Целью работы является практическое освоение экономического расчет стоимости использования производственных фондов для производства земляных работ. Задачей работы является расчет основных показателей эффективности использования основных производственных фондов, оборачиваемости и стоимости использования основных фондов при проведении земляных работ в строительстве.
12741.		Контроль экологических загрязнений	38.19 KB
	Ртуть активно аккумулируется планктонными организмами представляющими пищу для ракообразных а последние поедаются рыбами. Принято считать что уровень ртути в 20 мг кг является для рыб летальным. Ирак закупил у Мексики протравленное метилртутью зерно в качестве посевного материала однако местное население использовало это зерно для выпечки хлеба. Эпидемиологические данные указывают на чрезвычайную опасность кадмия для человека.
2394.		Подходы к системе экологических ограничений	37.36 KB
	Подходы к системе экологических ограничений С принятием в 1991 г. Закона РФ Об охране окружающей природной среды были созданы законодательные предпосылки для введения экологических ограничений хозяйствования в форме лимитов природопользования. Данные лимиты являются системой экологических ограничений по территориям и могут устанавливаться предприятиям – природопользователям на определенный срок с указанием объёмов предельного использования изъятия природных ресурсов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую...
15659.		Процесс развития экологических представлений дошкольнико	145.64 KB
	Поэтому именно в этом возрасте важно создать условия для развития у детей понимания того что все в природе взаимосвязано. Научить детей любить и беречь природу бережно использовать природные богатства – главные задачи экологического воспитания. К сожалению современные воспитатели не всегда понимают значимость экологического воспитания и если даже понимают то не всегда используют имеющиеся возможности специального развития экологических представлений у детей. Обозначенное противоречие определило проблему исследования: каковы...
20105.		Теологические подходы к решению современных экологических проблем	115.4 KB
	Сегодня экология – одно из самых популярных слов что называется у всех на устах. Ставить же окружающую среду на первое место абсолютно неправильно потому что рассмотрение одной лишь среды без живых организмов популяций сообществ и экосистем и без человека в том числе просто теряет смысл. Доказательством этому служат многочисленные эмпирические расчеты утверждающие что человек и биосфера приближаются к бифуркационной точке при достижении которой последуют необратимые изменения в системе. Однако совершенно ясно что именно люди...

Аннотация: Важным элементом экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды являются экологические фонды, которые включают Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ РФ), экологические фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды. Практика существования экологических фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастает в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды. По мнению автора, представляется целесообразным восстановить вышеуказанные фонды в виде целевых бюджетных фондов, правовой статус которых установлен ст.17 Бюджетного кодекса РФ, возложив на соответствующие органы исполнительной власти вопросы формирования сметы этих фондов.

Ключевые слова: окружающая среда, механизм регулирования, экологический фонд

Abstract: Important element of the economic mechanism of regulation in the field of preservation of the environment are ecological funds, which include Federal ecological fund of the Russian Federation, ecological funds of subjects of the Russian Federation and local funds. Practice of existence of ecological funds has proved economic feasibility of their activity which role especially increases in conditions of the most severe deficiency of financing of preservation of the environment. According to the author, it is represented expedient to restore the above-stated funds in the form of the target budgetary funds which legal status is established item 17 of the Budgetary code of the Russian Federation, having assigned on corresponding enforcement authorities questions of formation of the estimate of these funds.

Keywords: environment, regulation mechanism, ecological fund

Важную роль в защите экологии играют экологические фонды, они обычно носят перераспределительный характер: средства поступают от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранные мероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом. Это позволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее в соответствии с общими целями экологической политики. Фонды могут быть национальными, межрегиональными, региональными и местными. Первые три типа образуются для проведения крупных экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды, стоимость которых превышает имеющиеся средства местных фондов.

Местные экологические фонды складываются из следующих средств:

эмиссионные налоги и платежи предприятий (за выбросы в атмосферу, сбросы в водоемы, размещение твердых отходов);

налоги и платежи за ресурсы;

залоги-возмещения и облигации пользования;

средства, изысканные в возмещение ущерба, причиненного при нарушении средоохранного законодательства;

плата предприятий за выбросы (лицензионные взносы);

штрафы, взысканные в административном и судебном порядке с юридических и физических лиц, виновных в нарушении законодательства по охране окружающей среды.

Средства крупных фондов могут расходоваться на финансирование:

крупных средоохраных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления за счет собственных средств;

строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта средоохранных объектов, действующих на соответствующей территории;

научно - исследовательских разработок и создания новых видов средоохранной техники и технологии;

мероприятий по предупреждению и компенсации негативных социально-экономических последствий нарушения средоохранного законодательства на данной территории (озеленение, борьба с шумом и т.д.);

работ по оценке воздействия на окружающую среду и проведения экспертизы экономических проектов, приуроченных к данной территории;

создания специализированных предприятий по переработке отходов производства на территории данного региона;

частичное или полное погашение банковских кредитов, данных предприятиям для проведения ими крупных капиталоемких мероприятий средоохранного назначения (строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и т.д.) при условии обеспечения высокого качества этих работ и выполнения их в определенные сроки.

Определенная доля отчислений местных фондов может резервироваться и образовывать страховой фонд, средства которого будут направляться на ликвидацию негативных последствий от непредвиденных природных процессов и явлений, а также аварий, причиняющих ущерб окружающей среде.

Надо отметить, что все перечисленные статьи расходов относятся к прямым расходам на экологическую деятельность. Кроме них, существуют еще и косвенные расходы, которые не могут покрываться из экологических фондов. Связанные с ними выплаты осуществляются из госбюджета.

В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» в стране создана единая система государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, внебюджетные республиканские, краевые, областные и местные фонды.

Цель системы экологических фондов – решение неотложных природоохранных задач, восстановление потерь в окружающей среде, компенсация причиненного вреда за счет ухудшения качества окружающей среды (в тех случаях, если виновник вреда не установлен).

Формирование экологических фондов осуществляется за счет:

• средств, поступающих в виде платы за нормативные и сверхнормативные (лимитные и сверхлимитные) выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов, другие виды загрязнения;
• сумм по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения;
• средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;
• пожертвований от юридических и физических лиц, которые зачисляются на специальные счета.

Штрафы и иски о возмещении вреда и за экологические правонарушения взимаются и соответствии с действующим законодательством. Штрафы налагаются специально уполномоченными государственными органами – подразделениями Госкомэкологии России, санитарно-эпидемиологическими станциями и др. Расчет сумм по возмещению вреда производится в соответствии с утвержденными методиками определения ущерба, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.

Средства, поступающие в экологические фонды, распределяются в следующем порядке:

60% – на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского и районного) значения;

30% – на реализацию мероприятий регионального (республиканского, краевого и областного) значения;

10% направляются в доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов Госкомэкологии России.

Первоначально средства, которые поступают в экологические фонды, накапливаются на счетах республиканских, краевых или областных фондов, а оттуда перечисляются в федеральный экологический фонд (федеральный бюджет) и в местные экологические фонды. Перечисление средств в экологические фонды производится поквартально.

По полугодиям Госкомэкологии России составляет отчет о поступлении и расходовании средств федерального экологического фонда

Важным элементом экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды являются экологические фонды, которые включают Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ РФ), экологические фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды. Практика существования экологических фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастает в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды.

Основными направлениями расходования средств территориальных экологических фондов являлись: строительство, техническое перевооружение, реконструкция природоохранных объектов (50 %), материальнотехническое обеспечение (5,9 %), внедрение экологически чистых технологий (2,9 %), создание и использование систем мониторинга окружающей среды (2,7 %), другие виды природоохранной деятельности (18%).

Территориальные экологические фонды созданы во всех субъектах Российской Федерации, и их организационно - правовая и финансовая деятельность характеризуется многообразием форм. В 1999 г. в 45 субъектах Российской Федерации экологические фонды находились в ведении администрации, а в остальных - территориальных органов Госкомэкологии России. Консолидированы в местные бюджеты 25 экологических фондов. Правами юридического лица обладали экологические фонды в 33 субъектах Российской Федерации. Отсутствием построенной на единых принципах управления системы экологических фондов объясняется и ряд недостатков в их деятельности.

Таким образом, созданная в 90-х годах 20 столетия система экологических фондов России стала важным источником, который существенно дополнил бюджетные и собственные средства предприятий, направляемые на цели охраны окружающей среды.

В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2000 г. №150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" ликвидирован Федеральный экологический фонд и изменен порядок зачисления в бюджеты различных уровней платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду.

В силу положений статьи 9 Федерального закона №150-ФЗ, плата загрязнение окружающей среды подлежит зачислению в полном объеме на счета органов федерального казначейства для осуществления этими органами распределения доходов от их уплаты в порядке межбюджетного регулирования между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в соотношении 19 процентов и 81 процент.

По нашему мнению, представляется целесообразным восстановить вышеуказанные фонды в виде целевых бюджетных фондов, правовой статус которых установлен ст.17 Бюджетного кодекса РФ, возложив на соответствующие органы исполнительной власти вопросы формирования сметы этих фондов.

ВОПРОС 7. За счет каких источников образуются экологические фонды?

Экологические фонды образуются за счет средств, поступающих от предпри¬ятий, учреждений, организаций, граждан, а также иностранных юридических и физических лиц, в том числе:

платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений;

сумм, полученных по искам о возмещении вреда, и штрафов за экологические правонарушения;

средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, добытой с их помощью продукции;

полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц.

ВОПРОС 8. Каковы условия проведения общественной экологической экспертизы?

Статья 19. Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы

Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:

выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим Федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

получать от федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения;

осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение.

Статья 20. Общественная экологическая экспертиза

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статья 21. Объекты общественной экологической экспертизы

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Статья 22. Проведение общественной экологической экспертизы

Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу в установленном настоящим Федеральным законом порядке, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в пункте 1 статьи 14 настоящего Федерального закона;

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

На экспертов, привлекаемых для проведения общественной экологической экспертизы, при осуществлении ими экологической экспертизы распространяются требования, предусмотренные в пункте 2 и абзацах втором, третьем, пятом, седьмом пункта 5 статьи 16 настоящего Федерального закона.

Статья 23. Условия проведения общественной экологической экспертизы

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.

При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии.

Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

В заявлении общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы должны быть приведены наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии общественной экологической экспертизы, сведения об объекте общественной экологической экспертизы, сроки проведения общественной экологической экспертизы.

Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.

Статья 24. Отказ в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы

устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям статьи 20 настоящего Федерального закона;

требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы, предусмотренные статьей 23 настоящего Федерального закона, не выполнены.

Перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы, приведенный в пункте 1 настоящей статьи, является исчерпывающим.

Статья 25. Заключение общественной экологической экспертизы

Заключение общественной экологической экспертизы направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.

В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования статей 30 - 34 настоящего Федерального закона.

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

Рис 7

Структурно это можно показать в виде блок - схемы (рис 8).

Естественно, что эксперты, привлекаемые для проведения общественной экологической экспертизы, должны отвечать тем же кондициям, что и эксперты государственной экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Регистрацию осуществляет орган местного самоуправления. Регистрация должна быть осуществлена в семидневный срок со дня подачи заявления; заявление обязаны зарегистрировать или отказать в его регистрации. Если в регистрации не было отказано, то заявление считается зарегистрированным и можно приступать к организации экспертизы.

В заявлении общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы должны быть приведены:

наименование, юридический адрес;

характер предусмотренной уставом деятельности, с обязательной отметкой, что экологическая экспертиза входит в сферу деятельности;

сведения о составе экспертной комиссии общественной экологической экспертизы;

сведения об объекте общественной экологической экспертизы;

сроки проведения общественной экологической экспертизы.

Согласно закону, Заключение общественной экспертизы приобретает юридическую силу (т.е. вывод о возможности или невозможности реализации объекта экспертизы становится обязательным) в случае его утверждения в специально уполномоченных государственных органах в области экологической экспертизы.

Естественно, что Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.

В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в случае, если:

общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;

общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;

в уставе общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не указано, что ее деятельностью, является охрана окружающей среды и в том числе проведение экологической экспертизы.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, заказчику документации, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Оно приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. В этом случае на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования статей 30 - 34 Федерального закона «Об экологической экспертизе». В целях более полной информации общественности «Заключение общественной экологической экспертизы» может публиковаться в средствах массовой информации или передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, инвестору, финансирующему проект и другим заинтересованным лицам (например, любые органы, лицензии или разрешения которых необходимы для реализации объекта).

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ФОНДЫ КАК ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ МЕРОПРИЯТИЙ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ1

Навасардова Э. С.

Статья посвящена анализу законодательства об экологических фондах, сыгравших положительную роль в финансировании мероприятий в области охраны окружающей среды в 90-х годах ХХ столетия.

Ключевые слова: экологические фонды, финансирование, охрана окружающей среды.

ECOLOGICAL FUNDS AS SOURCES OF FINANCING OF ECOLOGICALLY SIGNIFICANT ACTIONS:

HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS

Navasardova E. S.

Summary. Article is devoted to the analysis of the legislation on the ecological funds which have played a positive role in Snancing of actions in the Seld of environmental protection in the nineties of the 20th century.

Key words: ecological funds, Snancing, environmental protection.

На заседании президиума Государственного совета, проходившего 27 мая 2010 года и посвящённого реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды, обсуждался и вопрос о воссоздании экологических фондов, существовавших в 90-годы ХХ столетия и положительно себя зарекомендовавших в качестве источников финансирования экологически значимых мероприятий.1 Правительству РФ по итогам этого заседания Президентом России было дано поручение по формулированию предложений о создании федерального и региональных экологических фондов, предусмотрев порядок осуществления государственного и общественного контроля за их функционированием и целевым использованием средств. Как выяснилось через год на другом заседании президиума Государственного совета, также посвященного экологическим проблемам, поручение

1 Работа выполнена при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках государственного задания на выполнение работ по проекту «Правовые проблемы публичного администрирования реализации функций и оказания государственных услуг в сфере использования и охраны природных ресурсов».

не было исполнено и при этом снято с контроля. Так в очередной раз была «похоронена» мечта экологической общественности о стабильном источнике целевого финансового обеспечения мероприятий в области охраны окружающей среды.

Что же собой представлял экологический фонд, а точнее, экологические фонды?

Идея создания специализированных экологических фондов была заложена в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССС от 7 января 1998 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В нем предусматривалось создание резервных фондов. В Государственном комитете СССР по охране природы должен был быть создан резервный фонд охраны природы для выполнения непредвиденных работ за счет отчислений от взимаемых с объединений, предприятий и организаций средств по нормативам платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду, а также от средств, взыскиваемых с нарушителей природоохранительного законодательства.

Однако начало специализированного аккумулирования средств на нужды финанси-

рования экологически значимых мероприятий было все-таки положено Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Пункт 1 ст. 21 рассматриваемого закона предусматривал создание системы внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющей федеральный, республиканские, областные, краевые и местные фонды (последние представляли собой городские и районные экологические фонды).

Цели создания экологических фондов были обозначены в той же статье закона - решение неотложных природоохранительных задач, восстановление потерь в окружающей природной среде, компенсация вреда и другие природоохранительные задачи. Во исполнение этой нормы 29 июня 1992 г. принимается постановление Правительства РФ № 442 «О федеральном экологическом фонде РФ и экологических фондах на территории Российской Федерации», утвердившее Положение о федеральном экологическом фонде РФ.

Экологические фонды, с одной стороны, являлись финансовым инструментом реализации эколого-экономических задач, с другой - представляли собой юридическое лицо - государственное внебюджетное учреждение, управляющее указанными финансовыми ресурсами.

Как субъект права, федеральный экологический фонд находился в подчинении (ведении) Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

Помимо финансовых средств, федеральный экологический фонд РФ имел материальнотехническую базу. Средства этого фонда состояли из основных, оборотных, целевых, резервных, финансовых и иных фондов.

Основными задачами федерального экологического фонда РФ являлись:

Финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения;

Мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ;

Экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрения экологически чистых технологий, строительства очистных сооружений;

Содействие в развитии и осуществлении международного сотрудничества в обла-

сти охраны окружающей природной среды, финансирование целевых проектов и программ такого сотрудничества;

Содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Реализация задач, возложенных на федеральный экологический фонд, осуществлялась посредством:

Прямого финансирования экологически значимых мероприятий;

Кредитных операций, в которых он выступал гарантом возвратности заемных средств;

Размещения собственных денежных средств на депозитах банковских учреждений;

Организации и проведения денежно -вещевых лотерей, аукционов и благотворительных акций.

Средства федерального экологического фонда использовались и на содержание аппарата.

Доходы федерального экологического фонда складывались из следующих поступлений:

Платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, сумм, полученных по искам о возмещении вреда и от взимания штрафов за экологические правонарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции в размере десяти процентов от общей суммы указанных поступлений, направляемых во внебюджетные экологические фонды;

Средств, полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

Инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц;

Отчислений от доходов предприятий, учреждений и организаций, образуемых федеральным экологическим фондом РФ;

Добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц;

Платы за консультационные, экспертные и другие услуги.

Естественно, что основным доходным источником являлись плата за негативное воздействие на окружающую среду, штрафы и суммы, полученные по искам о возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

В 1995 году, в соответствии со ст. 6 ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год», средства целевого экологического внебюджетного фонда, наряду со средствами иных федеральных целевых внебюджетных фондов, были консолидированы в федеральный бюджет, приобретя статус целевых бюджетных фондов. С этого периода операции со средствами указанных фондов проводятся только через отделения Центрального банка Российской Федерации или Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Для учета доходов и расходов указанных фондов в Центральном банке Российской Федерации или Главном управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации открываются специальные бюджетные счета, управление которыми осуществляют государственные органы, уполномоченные управлять средствами указанных фондов.

Статьей 7 этого же закона законодательным органам субъектов РФ было рекомендовано консолидировать в бюджеты средства территориальных внебюджетных фондов, образованных по решению законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений.

Действие ст. 6 и 7 ФЗ «О бюджете» по существу продлялось ежегодно вплоть до 2001 года, а с 1 января 2001 года федеральный экологический фонд РФ был упразднен.

Как отмечалось, наряду с федеральным и региональными экологическими фондами создавались и местные (районные и городские) экологические фонды.

В субъектах РФ, а также в некоторых муниципальных образованиях разрабатывались собственные документы, регламентировавшие правовое положение и правовой режим экологических фондов. Говоря о правовом положении, мы имеем в виду придание им статуса юридического лица, а под правовым режимом - определение порядка и направлений расходования средств фондов.

Дело в том, что не во всех субъекта РФ, а также муниципальных образованиях экологическим фондам придавался статус юридического лица.

«О Московском городском экологическом фонде» на базе Московского и Зеленоградского городских фондов охраны природы, целевых отделений Московского городского фонда охраны природы, сформированных в соответствии с решением Мосгорисполкома от 14.04.90 № 840 в ходе проведения экономического эксперимента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования в г. Москве образовывался Мосэкофонд, с организационной формой - государственная организация. Органами управления выступали: правление фонда, исполнительная дирекция, ревизионная комиссия.

Ввиду нечеткости формулировок, содержащихся в федеральном законодательстве, и невозможности точно определить цели расходования средств фондов субъекты РФ устанавливали собственные правила. Часть средств Мосэкофонда, например, направлялось на:

Аккумулирование средств в размере до 2 процентов для формирования страховых ресурсов для финансирования мероприятий по ликвидации последствий экологических аварий, стихийных бедствий, предотвращения экологически опасных ситуаций;

Финансирование проведения государственной экологической экспертизы внепланового и ретроспективного характера;

Мосэкофонду придавались значительные по количеству и достаточно разнородные по характеру функции.

Наряду со взиманием платежей за загрязнение окружающей природной среды и иные виды воздействий, на Мосэкофонд возлагалось администрирование платежей за право пользования недрами и другими природными ресурсами. Он также решал вопросы о замене платежей за право пользования недрами в полном размере или частично полезными ископаемыми, продукцией, производимой пользователями недр, или оказанием услуг. Мосэкофонду передавалось право распоряжения целевыми бюджетными фондами в случаях, если они создаются для решения задач охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Кроме того, именно Мосэкофонд заключал договоры на комплексное природопользование.

Аналогичный статус (государственное внебюджетное учреждение) был присвоен экологическому фонду Ленинградской области (постановление Правительства Ленинградской области от 20 мая 1994 г. № 118) с органом управления в лице дирекции фонда. С точки зрения правовой регламентации расходования средств фонда обращает на себя внимание нормы, касающиеся финансирования участия в развитии материальнотехнической базы областных и местных органов охраны природы (строительство производственно-лабораторных зданий, приобретение и аренда транспортных средств, приборов, оборудования, вычислительной техники, реагентов, материалов и т. п.), а также премирование производственных коллективов, сотрудников природоохранительных органов и граждан, добившихся существенных результатов в природоохранной деятельности, финансирование социальных программ органов охраны природы, содержание дирекции фонда. Указанные положения были исключены из полномочий фонда на основе решения судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 2 апреля 1996 года № 3-10/96.

Особенности второй модели экологических фондов заключались в следующем. Фонду не придавался статус юридического лица, однако создавался орган управления - правление с приданием ему ряда полномочий.

Примером такой модели может служить экологический фонд города Ростова-на-Дону. Первое положение о нем было утверждено решением городского Совета народных депутатов (малый Совет) от 24 февраля 1993 г. № 24/5. Городской экологический фонд не наделялся статусом юридического лица, однако создавалось правление экологического фонда как орган управления и распоряжения его средствами. В Положении прямо не указывались полномочия территориального подразделения уполномоченного федерального органа исполнительной власти в части распоряжения средствами фонда (на тот момент это было Министерство экологии и природных ресурсов), однако говорилось о его ответственности за выделение средств не по назначению. Ответственность за нецелевое выделение средств возлагалась также на правление фонда. В новом Положении, утвержденном постановлением Главы г. Ростова-на-Дону от 3 апреля 1995 г.

№ 362 назывался дополнительный источник формирования городского экологического фонда - средства, полученные в виде платы за пользование природными ресурсами. При этом в Положении определялось, что эти средства полностью поступают в городской фонд и отчисления в областной и федеральный фонды из них не производятся.

Отсутствие должной федеральной регламентации правового положения экологических фондов приводила к ситуации, когда в одном и том же субъекте РФ на уровне местного самоуправления правовой статус фондов определялся по-разному. В г. Шахты той же Ростовской области, например, в связи с крайне низким уровнем сбора средств, поступающих в городской экологический фонд, распоряжением мэра от 26 июля 2000 г. № 1676 «О мерах по улучшению сбора средств в экологический фонд города» было принято решение об учреждении некоммерческой организации Природоохранный фонд «Шахты» во главе с правлением фонда как органа управления.

Третья модель экологических фондов не была связана ни с учреждением юридического лица - некоммерческой организации, ни с созданием специального органа, уполномоченного распоряжаться средствами фонда. Средства фонда аккумулировались на специальных счетах. Что же касается распоряжения средствами фонда, то здесь также не было единообразия.

В одних субъектах РФ, как например, в Ставропольском крае, бюджет фонда утверждался законом краевой Государственной Думы, администратором поступлений в фонд и исполнителем бюджета фонда выступало территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти, поскольку собственного органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования в крае до 2005 года не было. В Краснодарском крае бюджет фонда также утверждался законом, но распоряжение средствами осуществляли краевой и территориальные комитеты по охране окружающей среды.

В случае создания в субъектах РФ, а точнее, передачи органам местного самоуправления местных целевых средств при отсутствии специального органа управления фондом распоряжение средствами осуществляли главы администраций на основе решений представительных органов местного

самоуправления и под их контролем. Такой порядок, например, был закреплен в решении Ставропольской городской Думы от 25 ноября 1998 г. № 196 «О городском внебюджетном экологическом фонде».

Были и субъекты РФ, в которых местные фонды не формировались, все средства аккумулировались на уровне самого субъекта РФ. Примером может служить Республика Татарстан, где был создан единый республиканский экологический фонд.

Таким образом, отсутствие на федеральном уровне унифицированной организационноправовой модели экологических фондов порождало многообразие форм практической реализации указанного института.

Разнообразие внешних форм экологических фондов влияло на эффективность их функционирования.

Цели, на которые расходовались средства экологических фондов, были предметом внимания контрольно-надзорных органов.

Проверки осуществлялись: ревизионными комиссиями (в том случае, если это предусматривалось региональным законодательством, как, например, в Москве); органами исполнительной власти субъектов РФ (например, в Краснодарском крае, Ставропольском крае); органами местного самоуправления; органами прокуратуры.

Несмотря на то, что фонды существовали с 1992 года, массовые прокурорские проверки приходятся на конец 90-х годов, а именно в 1997-1998 годах с участием представителей контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ и представителей соответствующих органов субъектов РФ. Итогом проверки стало письмо Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 1997 г. на имя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, где обобщались выявленные недостатки, носившие по существу типовой характер.

Основным недостатком в расходовании средств экологических фондов признавалось нецелевое, по мнению прокуратуры и органов финансового надзора, использование финансовых ресурсов. С этим утверждением можно согласиться отчасти. Именно отчасти, поскольку не всегда, на первый взгляд, нецелевое использование средств было таковым. Например, финансирование научной деятельности, проведение научных конференций, семинаров

по проблемам охраны окружающей среды при отсутствии федерального финансирования научных исследований способствовало развитию экологической науки, тем более, что определенная правовая регламентация научных исследований содержалась в ст. 77 Закона РСФСР «Об охране окружающей среды».

Премирование сотрудников органов экологического управления, если речь шла, например, о государственных инспекторах в области охраны окружающей среды, создавало мотивацию к добросовестному исполнению ими своих обязанностей, связанных с выявлением нарушений экологического законодательства.

Две основных причины лежали в основе нецелевого использования средств экологических фондов - это, как уже отмечалось, несовершенство федерального законодательства в части четкой и однозначной регламентации статей расходования средств экологических фондов и отсутствие должного контроля над расходованием этих средств.

В то же время, как представляется, экологические фонды сыграли положительную роль в природоохранной деятельности.

Во-первых, была создана система гарантированных финансовых поступлений в фонды и, если суммы, которые должны быть получены в виде штрафов и по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среды, не могли быть заранее известны, то платежи за негативное воздействие на окружающую среду могли заранее планироваться. Это позволяло планировать и финансирование природоохранной деятельности.

Во-вторых, придание финансовым ресурсам экологических фондов целевого характера в основном гарантировало их использование на природоохранные мероприятия.

В-третьих, не вызывало сомнение, что законодатель признавал за источниками поступлений в экологические фонды их компенсационный характер.

Наряду с экологическими фондами определенное время существовали и целевые внебюджетные фонды (затем, как и экологический фонд, они получили статус бюджетных фондов) воспроизводства отдельных природных ресурсов, как источники природоохранных мероприятий. Их можно назвать отраслевыми фондами, поскольку они, во-первых, формировались за счет отчисления от плате-

жей или дополнительных фискальных сборов за пользования отдельными природными объектами, и, во-вторых, расходовались по отраслевому принципу, причем цели расходования имели не только природоохранный, но и экономический характер. Последовательно создавались Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд охраны озера Байкал.

Так, например, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы образовывался в том числе за счет части отчислений, производимых пользователями недр, осуществляющими добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, сборов за выдачу лицензий на право пользования недрами, добровольных взносов предприятий на осуществление единой технической политики проведения геологоразведочных работ. Средства фонда использовались не только на геологическое изучение недр, разведку месторождений, иные геолого-

разведочные работы, но и на выплату вознаграждений за открытие месторождений.

Положительным в создании указанных фондов являлось то, что они выступали дополнительным целевым источником природоохранной деятельности. В то же время полноценная нормативная правовая база, регулирующая отношения по формированию расходованию средств фондов отсутствовала. Исключение, пожалуй, составляли нормативные акты, касающиеся правовой регламентации Фонда воспроизводства минеральносырьевой базы. К слову сказать, несмотря на то, что этот фонд давно ликвидирован, некоторые нормативные акты, связанные с регламентацией его режима, до сих пор действуют.

Навасардова Элеонора Сергеевна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического, земельного и трудового права Юридического института СКФУ, т.89624441007, [email protected]